企业按照ISO9000族标准的要求建立质量管理体系进行自我约束和自我完善取得的巨大成功，引起国家行政机关的关注。先进的管理和先进的技术作为先进生产力的要素，在ISO9000族质量管理和质量保证的国际标准被广泛应用中得到充分的体现。将现代质量管理的科学成果，通过标准的形式进行推广和应用，是国际标准化组织对人类文明的突出贡献。目前ISO9000已风靡世界，成为优秀质量管理的代名词。用ISO9001质量管理国际标准规范国家行政机关的执法行为，已经在我国检验检疫机关、税务机关、工商行政管理机关、公安机关、法院、检察院、海关、质量技术监督局等具有行政执法职能的国家行政机关中得到不同程度的实践，本文试就国家行政机关认证与行政观念更新问题进行探讨。
一、国家行政机关实施ISO9000国际标准的必要性和可行性
有人说，在国家行政机关中，早就有一套完整而严密的规章制度，实施ISO9000国际标准，建立质量管理体系是多此一举。
大量的事实告诉我们，仅有规章制度是不够的，规章制度只一般地提出对某项工作的要求，并未详细规定具体的行为规范。由于执行规章制度的人文化程度、思维方式和个人素质存在较大差异，对待同一事物每个人都会产生不同的理解和不同的做法，其效果可能大相径庭。而ISO9000标准的基本要求是，在实施某项工作时不仅要有要求（规章制度或工作计划），而且要有执行程序，明确处理问题的途径和方法，确保要求得到落实。考察我们的行政机关，为什么有些规定颁布以后不能被正确地有效地实施，甚至被错误执行？为什么会出现行政机关“三令五申”的现象？这与工作程序和行为规范不明确有着直接的关系。
我国加入WTO后，国家行政机关在履行WTO职责方面起着关键作用。WTO的重要原则之一是政府政策法规和办事程序的透明度，将ISO9000质量管理国际标准引入国家行政机关，对贯彻WTO透明度原则有着十分重要的意义，因为WTO不仅要求行政机关制定的法律法规和政策要透明，而且要求行政机关的办事程序要透明。国家行政机关实施ISO9000标准是实现办事程序透明的最简便有效的措施之一。
在国际上，美国、新加坡、马来西亚、英国、加拿大、以色列、阿拉伯联合酋长国、墨西哥等国家的政府部门，运用ISO9000国际标准的原理和方法改善内部管理，获得了可喜的成功。美国前总统克林顿在任阿肯色州州长期间，即开始推行全面质量管理，竞选总统时，把“在政府中实施IS09000提高联邦和州政府的行政效能”作为竞选承诺之一，任总统后，克林顿责成副总统戈尔运用全面质量管理原理解决美国政府的低效率问题，在联邦政府内开展了声势浩大的质量改进运动，并在白宫率先推行IS09000；新加坡政府从1996年开始启动政府机关实施IS09000计划，从制度上建设廉洁高效的政府；马来西亚政府于1996年启动实施IS09000计划，由总理亲自领导,行政现代化管理规划局(MAMPIJ)具体组织实施；阿拉伯联合酋长国政府2001年通过颁布内阁法令，确定在三年内所有政府机构都必须建立IS09000计划。
在我国，国家出入境检验检疫机关、税务机关、工商行政管理机关、公安机关等应用ISO9000国际标准的质量管理原则加强内部管理，同样获得了令人满意的效果。我国政府行政机关从20世纪末开始导入IS0900标准，到目前为止，全国已有数千个公共行政管理组织通过了IS09001认证。从获证情况分析，有以下几个特点:
1、沿海开放地区和经济发达地区开展较早,如广东、江苏等地；
2、中央直属单位数量较多，如出入境检验检疫系统、海关系统、税务系统、质量技术监督系统、工商行政管理系统、外经贸系统等；
3、近几年发展速度明显加快，尤其是党的十七大和十一届全国人大的召开，进一步明确了建立服务型政府的要求。全国行政机关质量管理体系认证数量和认证速度发生了突飞猛进的现象；
4、出现了积极引导、统一组织、区域推进的新特点。如江苏检验检疫系统早在1999年就实现了全省范围内的所有检验检疫机关的ISO9001认证，已经坚持了十年；南宁市政府、宁波市政府分别在2003、2004年即将市委办、市府办、市行政审批办、监察局、地税局、国土资源局、部分区和乡镇政府等单位列为首批试点，逐步推广；浙江省和江苏省地方税务机关都在2003和2004年实现了全省范围内的ISO9001质量管理体系认证；北京市海淀区政府2005年实现了全区范围内所有政府机关的ISO9001质量管理体系认证；紧接着广东省江门市、江苏省张家港市、河北省滦县和承德市都实现了全市、县的ISO9001质量管理体系认证。这标志着我国政府现状机关在管理科学化和制度创新方面迈出了坚实的步伐；
5、不仅如此，ISO9001质量管理体系认证由政府机关向党建机构、纪检监察机构扩展，也是一个新现象，2002年12月26日国家认监委党组书记、主任王凤清和中组部副部长李景田在人民大会堂，为大型国企江西铜业集团党委颁发了我国首张党建工作IS09001质量管理体系CQC认证证书；2003年8月无锡电力公司党委获得我国首张思想政治工作ISO9001质量管理体系CQC认证证书；2004年5月青岛市委督察室获我国首张市委系统ISO9001质量管理体系CQC认证证书；2005年安徽省蚌埠市中级人民法院在获得ISO9001审务管理认证的基础上又探索廉政管理体系认证，也在人民大会堂获得国家认监委领导颁发的ISO9001质量管理体系认证证书。
6、此外，我国政府机关的认证领域正在发生深刻的变化，例如：公安机关（派出所、分局、县局和消防支队）、经济开发区等，也纷纷加入ISO9001质量管理体系认证的行列。
事实证明，ISO9000质量管理国际标准完全适用于我国行政机关加强内部质量管理，通过建立质量管理体系，明确质量方针和质量目标；明确各级各类人员的职责权限；明确办事程序（包括法定程序和非法定程序）；明确办事行为规范；明确监视测量和考核评价标准；明确持续改进质量管理体系要求。运用过程方法进行管理，大大提高了办事效率和工作质量，改进了国家行政机关的工作作风，实现更好地为人民服务的宗旨。
二、国家行政机关的行政管理创新和行政观念更新
按照党中央的要求，我国要建立创新型国家，我国政府要建立服务型政府。这是党和国家适应时代发展潮流做出的重大战略抉择。国家行政机关必须不断地进行管理创新，才能达到预期的目标。文明可以从ISO9000质量管理国际标准中得到启示。ISO9000质量管理国际标准倡导的八项质量管理原则，为我们的观念更新提供了有利的条件。观念更新是管理创新的必备条件。质量管理国家标准提供给我们观念更新的意识，至少包括以下六个方面：
1、“产品”意识
国家行政机关是否生产“产品”？历来颇具争议。国际标准化组织（ISO）给出 “产品” 的定义是“过程的结果”，其通用类别包括服务、软件、硬件和流程性材料。既然国家行政机关的工作存在过程，就必然会产生结果。也就是说必然会有产品形成。正确理解国家行政机关的“产品”，对建立质量管理体系的影响非常大，国家行政机关虽然不象工厂生产有形的产品，但是国家行政机关每时每刻度在生产着“公共产品”，这种“公共产品”是一种特殊的产品，是任何企业和企业法人都不能生产的特殊产品，不仅包括有形产品（如行政法规、行政文书、各种签证等），也包括无形产品（如国家行政机关工作人员的服务形象、工作效率等）。国家行政机关的产品应归入“服务”类。
20世纪80年代以后，世界上发达国家政府的价值取向发生了本质的变化。由“顾客”意识引发政府价值取向的转变，从以“权力”为核心的消极行政向以“服务”为导向的积极行政转变。“服务型政府”的观念产生了，在建立“服务型政府”的过程中，“服务”意识的培养是至关重要的。
“服务”产品的特点是：它不仅仅包括“过程的结果”，也包括“过程”本身。
2、“顾客”意识
既然国家行政机关生产“公共产品”，那么必然会使人联想到“顾客”的概念。“顾客”意识对国家行政机关工作人员来说是非常重要的。ISO9000：2000标准对“顾客”的定义是：“接受产品的组织或个人”。并称“顾客可以是组织内部的或外部的”。从贯彻ISO9001标准的角度来看，国家行政机关的“顾客”包括：上级机关、下级机关、内部各部门、行政相对人、相关方，乃至整个社会。
ISO9000标准要求组织“以顾客为关注焦点”，应该做到（1）全面地正确地识别组织的顾客；（2）识别顾客的要求，包括当前的要求和未来的要求，明示的要求和隐含的要求，特别是法律法规的要求，因为法律法规集中代表了广大人民群众的根本利益。（3）将顾客的要求转化为内部规定和工作程序并认真执行；（4）对顾客的满意程度进行监视和测量；（5）通过贯彻质量方针、质量目标、内部审核、管理评审、数据分析、纠正和预防措施等，持续改进顾客满意程度。
ISO9000标准称顾客满意是：“顾客对其要求已被满足的程度的感受”。顾客抱怨是一种满意程度低的最常见的表达方式，但没有抱怨并不一定表明顾客很满意。即使规定的顾客要求符合顾客的愿望并得到满足，也不一定确保顾客满意。对于国家行政机关来说，应进行多层次的顾客满意程度调查，包括对上级机关、服务对象和内部各相关部门的满意程度调查。必要时请社会专业部门进行第三方调查，以体现调查结果的正确性和改进质量管理体系的针对性。
3、服务意识
党中央要求各级行政机关要深入贯彻“三个代表”、“科学发展观”，建立“创新型国家”，这是以科学技术造福国家和人类社会进步的本质要求。行政机关贯彻IS09000，通过贯彻“以顾客为关注焦点”等八项质量管理原则，保证满足顾客与适用的法律法规的要求，不断增进“顾客满意”。政府在建立质量管理体系过程中，工作对象成了“顾客”，管理成为“服务”，行政成了“产品”，角色的变化，观念的变化，服务意识的强化和工作标准的细化，将推动行政机关亲民、为民、利民、便民、富民的步子迈得更大、更扎实，将推动政府从管理型向服务型的转变。
4、“质量”意识
“质量”在人类的生活中无处不在。尽管人们经常在谈论“质量”和制造“质量”，但究竟什么是“质量”？从有“产品”以来，人们就对“质量”进行探索和研究，逐渐成为生活和活动的关注焦点。平时人们议论的“质量”一般都是指“产品质量”。随着科学技术的发展和人类社会的进步，人们对“质量”的期望和需求也越来越多样化。社会消费者对产品和服务的质量不断提出新的要求，质量管理在现代社会中的地位和作用越来越显得重要，人们对质量管理理论的探索和研究也越来越丰富和深化。质量管理作为一门新兴的科学，在世界范围的发展日新月异。
因此，研究质量概念的演变对理解质量的内涵具有非常重要的现实意义。翻开质量管理的历史，我们可以发现，“质量观”的发展经历了如下阶段：
（1）经验质量观。马克思在《资本论》中提出“物的效用，使它成为一个使用价值”的理论，认为产品质量就是产品的使用价值，即产品满足人的需要所具备的自然属性。最早的质量概念仅仅是“不出错”。国际上一般认为，在工业化尚未实现、工厂规模不大的情况下，产品的质量主要依靠工人的技能来保证。这就是经验阶段的质量把关。
（2）符合性质量观。在符合性质量概念的支配下，符合规定要求的程度是判定产品质量的唯一依据。规定要求一般指产品的技术标准，例如：图纸、工艺单、制作单等。后来扩展到更加广泛的领域，包括技术法规、强制性标准、技术条件、质量指标、检验方法、样品、质量协议、合同要求等。凡符合规定要求的，被认为是质量好，凡不符合规定要求的（不足或超过规定要求），被认为质量不好。检验技术和方法的迅速推广应用是符合性质量观的特点。
（3）适用性质量观。随着生产力的发展，在大工业生产的条件下，流水线、大批量、多工序，产品复杂程度以及生产的机械化、自动化程度进一步提高，质量概念又从“符合性”发展为“适用性”。质量产品好坏优劣以是否“适用”于顾客需求为标准。与此相配合，质量管理的手段也发展为全面质量管理。美国质量管理学家朱兰在《质量控制手册》中提出，产品的质量就是产品的适用性。朱兰认为“适用性得以建立的基础是质量特性”。适用性包括设计质量（市场研究质量、概念质量、规格质量），符合性质量（技术、人力、管理），有效性（可靠性、维修性、后勤保障）和现场服务（迅速、足够能力、诚信）。“适用性质量”概念的提出，是人们对“质量”认识的重大飞跃，它强调顾客满意的程度是检验产品质量好坏的最终标准，提出技术、人力、管理和服务质量是适用性参数中的一部分。朱兰还拓宽了“顾客”定义的范围，认为加工者和整个社会均属于“顾客”的范畴。由此提出实现“产品适用于”过程的“朱兰螺旋曲线”，揭示了形成产品质量的运动规律。朱兰的质量管理理论得到世界的广泛认可。
（4）顾客满意质量观。20世纪80年代后，由于信息技术成果的迅速推广和普遍应用，生产力以前所未有的态势发展，主要体现在：知识经济崛起，高新技术向传统经济部门渗透，社会物质财富越来越丰富，人类生活质量正在大幅度提高；们的需求，即对高质量生活的需求，正在从单纯使用产品，转变到主要是接受服务上，从而促进了服务业的迅猛发展。服务几乎遍及人们生活的所有方面，并从一般服务深入到人们的精神世界；经济全球化加剧，市场竞争更加激烈。组织的生存几乎完全决定于顾客。那种依靠市场之外的力量，例如政府垄断、行政支撑之类来赢得市场的作法已经不是主导。与此同时，人们的质量观也在发生着深刻的转变，顾客满意就是新时代的一种崭新的质量观。
5、过程意识
“过程”一词在ISO9000标准中是核心词，可以说，ISO9000标准的理论基础就是过程方法。通过过程控制，实现过程质量，确保产品质量，是国际标准化组织的发明。按照ISO9000标准3.4.1的解释，过程是“一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。”，并附3个重要的注：注1：一个过程的输入通常是其他过程的输出。注2：组织为了增值通常对过程进行策划并使其在受控条件下运行。 注3：对形成的产品是否合格不易或不能经济地进行验证的过程，通常称之为“特殊过程”。
通俗的解释，过程是一种活动，是一种能增值的活动。过程的结果是产品。过程质量控制得好，产品质量一般会好，但不能保证百分之百好（因为影响产品质量的因素很多，包括组织不能控制的外界因素）；过程质量控制不好，产品质量必然不好。有识之士越来越重视过程质量。因为一切结果都是通过过程的运作才能实现。重视过程质量是从根本上重视产品质量。过程构成的要素包括：人、机（设备）、料（原材料）、法（法律法规和规定）、环（环境）；时（时间控制）、系（系统效应）、测（监测）、目（目标）、效（效果评价）。前五个要素是基本要素，后五个要素是增值要素。
事实上，一切事物的发展都是在过程运作中实现的。过程运作的顺序是P（Plan策划）、D（Do实施）、C（Check检查）、A（Action改进）。这就是有名的戴明循环。可以说，目前世界上所有的管理标准都采用戴明博士的PDCA循环作为质量管理的理论基础。这是控制过程质量的法宝。产品质量以结果来表现，以过程来实现。重视过程质量是现代质量观的重大发明，是人类社会进步的重要推动力。结果是暂时的，过程是永恒的。
6、“预防”意识
预防措施在ISO9001：2000标准中列最后一条8.5.3。按照中国人的传统说法，可称为“压台戏”。预防意识是最重要的观念，也是最容易被忽略的观念。综观ISO9000族标准的制定者们，其质量控制点从传统的最终检验，到过程中控制，再到事先的预防，真是煞费苦心！而质量控制点的前移，恰恰是人类管理文明的标志。
ISO9001:2000标准要求组织将预防意识转化为程序，其内容包括：
（1）识别和确定潜在的不合格。例如，下列情况之一存在着潜在的不合格：
非本部门发生的不合格。例如上级通报的严重质量事故或违法违纪案件；
出现苗头性、征兆性的错误倾向；
新政策法规引发的新问题未被引起足够的重视；
工作人员出现情绪低落或工作马虎现象；
统计数据分析发现过程趋势出现了偏差，但还没有造成危害或损失；
其他可能发生不合格的情况。
（2）分析潜在不合格的原因。对上述潜在不合格应进行原因分析，采取相应措施，消除不合格的原因，防止类似的不合格在本单位发生。一般说来，潜在不合格成为实际的不合格，其原因多数系掉以轻心，缺乏敏感性，对事故隐患麻木不仁。这与“预防意识”不强有关。中国已从温饱型社会向发展型社会转变，新科学技术成果的产生和应用，尤其是信息化手段日新月异的变化，给我们带来许多新问题，如果我们事先不深入研究，就有可能陷入被动，甚至造成不利的局面。
（3）评价防止不合格发生的措施需求。当发现上述潜在不合格情况时，应评价防止不合格发生的措施需求，确定和实施与潜在不合格评价相一致的预防措施。评价的内容主要包括两个方面，一是需要不需要采取预防措施，二是拟采取的预防措施需要不需要配备资源，需要采取的预防措施应与潜在不合格的影响程度相适应。
（4）实施和记录采取预防措施的结果。经评价需要采取预防措施时，组织应编制预防措施的实施计划或方案。按照该计划或方案认真地组织实施，并记录采取预防措施的结果。
（5）评审所采取预防措施的有效性。对所采取的预防措施应评审其有效性。经评审不能达到预防措施预期效果的，应重新采取预防措施。
以上五个步骤是采取预防措施的程序，有没有培养起“预防意识”，就看会不会主动采取预防措施。可惜，会主动采取预防措施的人太少，尤其是政府官员。
三、国家行政机关导入IS09000质量管理国际标准存在的问题和建议
国家行政机关导入IS09000质量管理国际标准虽然有自己的特点，但由于策划和建立质量管理体系比较仓促，咨询公司和咨询老师素质水平差异较大，对标准的理解和认识比较肤浅，尚存在一些明显的问题。主要表现在：
1、导入单位对ISO9000标准的认知度较低。一些行政机关的领导和工作人员至今还认为实施ISO9000国际标准是企业的事，不主动地认真地学习ISO9000国家标准，而将实施ISO9001认证当做任务来完成，将获得一张证书作为自己的阶段性目标来追求。
2、导入单位缺乏内在动力。由于国家行政机关地位特殊，其“公共产品”具有垄断性，服务对象处于相对弱势的地位，使得一些行政机关缺乏导入新管理模式的原动力，缺乏自我约束、自加压力、自我提升的紧迫感。又由于实施ISO9001质量管理体系认证往往是少数领导人，尤其是一把手的认知程度较高，下级组织和个人迫于行政命令，不得不执行，仓促上马，必然存在应付了事的现象。
3、导入单位不理解标准的精神实质。按照ISO9001:2000质量管理国际标准完成了质量管理体系认证，只做到了“形似”，而未做到“神是”，没有形成紧密结合实际的效果，一些机关工作人员对ISO9001质量管理国际标准的学习持渺然的态度，没有认真领会其精神实质，只是“照葫芦画瓢”，编制了一套表面上符合标准要求的质量管理体系文件，往往脱离实际。这是一些单位不能长期坚持的重要原因之一
4、咨询认证机构对行政工作不了解，绝大部分咨询师没有在行政机关工作的经历，圄于工业领域，将企业实施ISO9001质量管理体系认证的做法生搬硬套到行政机关，显得不伦不类，影响了认证效果。
5、质量目标设置普遍不合理，不全面。也没有按照“过程方法”管理质量目标。因此，效果不明显。更有甚者，有的单位设置的质量目标提出“违法违纪案件和行政复议败诉每年不超过2次”，直接违反国家公务员法对公务员的要求。
鉴于此，作者对行政机关导入IS09000质量管理国际标准提出几点建议：
1、建议行政机关以贯彻党中央、国务院关于建设创新型国家、服务型政府和贯彻《行政许可法》、《国家公务员法》，加强机关效能建设为契机，积极引导、整体优化，不失时机地导入的IS09001质量管理体系。质量管理体系的覆盖范围，不要局限于业务工作和行政执法工作，更应将党团组织建设、精神文明建设、廉政建设和事业单位的工作纳入，以形成合力，增强系统效果。
2、选择部分基础较好的行政部门或直接面向服务对象的窗口单位，进行体系优化和创新，真正使IS09001质量管理体系与政府的制度创新挂钩，促进各项工作沿着科学轨道健康发展。有必要组织力量进行科研攻关，将《行政机关导入IS09000质量管理体系研究》作为科研课题申报，以增强科学性，避免盲目性。
3、加强统一管理，优化服务资源。为确保行政机关导入的IS09000质量管理体系高质量、高效能，增强公信力，有必要建立一个领导小组及其办公室，统一组织策划、联系沟通、机构整合、人力调配、调研考察、贯标培训、辅导实施、监督检查等项工作。通过新闻媒体宣传、组织实地观摩、组织机关干部培训、邀请专家讲课等形式，加大行政机关导入IS09000国际标准的力度，提高政府引入和推进新型管理体系和模式的认知度。在党校开设“IS09000与机关效能建设”课程，邀请质量认证专家为领导讲课；根据工作进展情况，通过多种媒体全方位宣传；及时向国家认监委和国家质检总局通报行政机关整体推进 IS09000认证情况。
4、正确处理现有管理制度与建立质量管理体系的关系。各级政府部门在依法行政方面已经建立了一整套管理制度，并在加强机关效能建设中不断改革和完善。行政机关导入IS09000质量管理国际标准，不是另起炉灶，而是对现行管理制度按照国际标准进行规范和提升，引入现代管理方法和加以创新。因此，在实际导入过程中，既要从现实出发，注意保留符合国际标准要求的管理制度，又要体现现代管理理念，建立以电子政务平台为基础的科学高效的管理机制，使行政机关的依法行政水平、规范管理水平、服务质量和工作效率，在原先的基础上有较大的提高。
5、正确处理制定体系文件与规范实际操作的关系。IS09000质量管理体系是一整套以质量手册、质量方针、质量目标、工作程序、操作规范和质量记录为核心的文件化体系。因此，政府应提出机关统一的《质量手册》，明确质量方针、质量目标和工作程序，各单位结合本单位的实际，编写科学合理的工作规范。这是国家行政机关导入IS09000质量管理体系的基础工作。为防止体系文件和实际管理发生“两张皮”现象，规范性的操作文件应尽量纳入电子政务平台。
6、正确处理当前工作和长远效益的关系。当前，各级行政机关工作繁忙，人手紧张，但导入IS09000国际标准是组织的一项战略性决策，也是转变政府职能、提高机关效能的基础性工作和长远性建设，因此，各级领导应从大局出发，正确处理当前工作和长远效益的关系，统一思想，提高认识，抓紧研究，制定实施方案，本着求真务实精神，紧密结合本单位实际，搞好IS09000质量管理国际标准导入工作，使机关效能建设水平再上新台阶。
参考文献：
ISO9000：2000标准《质量管理体系 基础和术语》
ISO9001：2000标准《质量管理体系 要求》
《顾客满意――一种新的质量观》，李正权，《世界标准化与质量管理》杂志2003年第5期
《质量管理和质量保证讲义与标准》，国家进出口商品检验局科学技术委员会质量管理专业委员会，1991年10月
